IMPLEMENTACIÓN DE LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS EN EL ECUADOR COMO INSTRUMENTO PARA LA ATRACCIÓN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA

IMPLEMENTATION OF TAX INCENTIVES IN ECUADOR AS AN INSTRUMENT FOR ATTRACTION OF DIRECT FOREIGN INVESTMENT

http://orcid.org/0000-0003-4704-5428 Maria Rodriguez Camacho
Universidad de Guayaquil, Ecuador

IMPLEMENTACIÓN DE LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS EN EL ECUADOR COMO INSTRUMENTO PARA LA ATRACCIÓN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA

Centro Sur, vol. 4, núm. 2, 2020

Grupo Compás

Recepción: 13 Abril 2019

Aprobación: 23 Noviembre 2019

Resumen: Los estados modernos han empleado los incentivos tributarios para diversos objetivos en materia económica. los países desarrollados para incrementar la inversión en determinado rubro, mientras que los países en desarrollo buscan, esencialmente, captar inversiones extranjeras para fortalecer algún sector considerado estratégico. No obstante, cada vez más economistas y juristas están cuestionando la efectividad de los incentivos tributarios para la reactivación económica y la productividad. El objetivo del estudio es determinar cómo se han implementado los incentivos tributarios en Ecuador, primer paso para formular una conclusión sobre su efectividad. La hipótesis es que la política tributaria en Ecuador ha experimentado una evolución positiva con la nueva Ley de Fomento para la Producción. El método es inductivo porque se basa en un razonamiento en que la verdad de las premisas apoya la conclusión y los materiales analizados son la Ley de Fomento para la productividad (2018) constitución nacional (2008), el Código Orgánico para la Producción, el Comercio y las Inversiones y la Ley Orgánica de Tributación Interna (2010). Como centro de la discusión el debate tradicional discurre sobre la efectividad de los incentivos para la atracción de inversiones al Ecuador. Las opiniones divergen cuando se analizan las cifras de la coyuntura (2018-2019) pero los incentivos forman parte de un plan estructuralmente sólido y con buenas perspectivas de mantenerse en el futuro inmediato. Como conclusión, los incentivos planteados por la Ley de Fomento vigente cumplen con criterios de eficacia, eficiencia y aceptabilidad de la relación de costos y beneficios.

Palabras clave: incentivo, tributo, inversión directa extranjera, Ley de Fomento a la producción.

Abstract: Modern states have used tax incentives for various economic objectives: the countries affected to increase investment in certain areas, while developing countries specifically seek to attract foreign investments to strengthen some sector strategically. However, more and more economists and jurists are questioning the effectiveness of tax incentives for economic recovery and productivity. The objective of the study is to determine how tax incentives have been implemented in Ecuador, the first step in formulating a conclusion on their determination. The hypothesis is that the tax policy in Ecuador has undergone a positive evolution with the new Law of Promotion for Production. The method is inductive because it is based on a reasoning in the truth of the premises supports the conclusion and the materials analyzed are the Law of Promotion for productivity (2018) national constitution (2008), the Organic Code for Production, Commerce and Investments and the Organic Law of Internal Taxation (2010). As a discussion center, the traditional debate is about the incentive strategy for attracting investments in Ecuador. Opinions diverge when analyzing the figures of the situation (2018-2019) but the incentives are part of a structurally sound plan and with good prospects of staying in the immediate future. In conclusion, the incentives established by the Law of Promotion in force with criteria of effectiveness, efficiency and acceptability of the relation of costs and benefits.

Keywords: incentive, tax, foreign direct investment, Production Promotion Law.

INTRODUCCIÓN

El tributo tiene una función contributiva en el sentido en que ha sido diseñado para la financiación del gasto público. A través de los impuestos los ciudadanos contribuyen con el sostenimiento del Estado, puesto que éste requiere de recursos financieros para la realización de sus fines. Ahora bien ¿es la recaudación per se la única forma de alcanzar estos fines? Según Pérez Royo (2007) el principal objetivo de los tributos es la financiación de las cargas del Estado, pero además pueden concurrir objetivos de política económica, que en casos específicos pueden prevalecer sobre los contributivos.

En este sentido, el artículo 284 de la Constitución del Ecuador establece los objetivos de la política económica, entre los que se señala: “incentivar la producción nacional, la productividad y competitividad sistémicas, la acumulación del conocimiento científico y tecnológico, la inserción estratégica en la economía mundial y las actividades productivas complementarias en la integración regional”.

Por otra parte, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 285 de la Constitución del Ecuador establecen como propósitos de la política fiscal:

a) la financiación de inversión, bienes públicos y servicios;

b) la distribución de los recursos a través de tributos, transferencias, y subsidios adecuados;

c) la creación de incentivos para la inversión en sectores económicos estratégicos y para la producción de ciertos bienes social y ambientalmente deseables.

De lo anterior se desprende que la función que el Estado ecuatoriano desempeña en la sociedad comprende, por lo menos, tres aspectos: a) la asignación de recursos; b) la redistribución de la riqueza, y c) una función estabilizadora. Mediante la función de asignación, el Estado suministra bienes que el mercado, por sí solo, no podría proporcionar; con la redistribución de recursos trata de proteger los grupos vulnerables o de atención prioritaria (adultos mayores, mujeres embarazadas, niños, niñas y adolescentes, personas con discapacidades o enfermedades catastróficas); con respecto a la función estabilizadora, -donde también tiene un rol la política tributaria-, trata de conseguir la estabilidad del sistema económico, para superar fenómenos como la inflación o el desempleo.

En consecuencia, el rol que se le asigne al Estado es determinante para establecer los objetivos de la política tributaria. En este sentido, se debe distinguir entre la visión bajo la cual “el Estado debe ser un mero espectador de los problemas que se plantean en materia económica y social” en contraste con la convicción de que el Estado debe buscar la solución de estos problemas.

Bajo el primer enfoque mencionado la política tributaria únicamente tendrá como fin la obtención de recursos; para la segunda posición además de la obtención de recursos la política tributaria debe buscar fines extrafiscales. Estas finalidades pueden de orden económico o social; específicamente en el orden económico busca favorecer o frenar cierta forma de producción; estimular la fabricación de determinados bienes, o promover el desarrollo económico. Ecuador, como la mayoría de los países, emplean los tributos como instrumentos de política económica.

La política tributaria puede enmarcarse dentro de un esquema fiscal expansivo o restrictivo. La estrategia expansiva se apoya en dos mecanismos. aumentar el gasto público y bajar los impuestos para generar una demanda agregada que estimule la producción y aumente las plazas de empleo. Esta estrategia ha sido duramente cuestionada por los defensores del libre mercado, puesto que argumentan que no consiguen aumentar los empleo y genera inflación.

En el caso de Ecuador, enmarcado como está en el esquema de la dolarización, las presiones inflacionistas están contenidas al ser imposible manipular o devaluar una moneda extranjera. Por esta razón, el gasto público por encima del ingreso sólo puede financiarse a través de la tributación y del endeudamiento.

Entonces, para que el nivel de endeudamiento este en un rango aceptable, la política tributaria debe cumplir unos criterios de aceptabilidad y suficiencia. Si el Estado incurre en algún costo -incluido una exoneración tributaria con la cual deja de ingresar recursos- dicho costo debe estar justificado con su razón económica o social, su cobertura debe ser limitada y plenamente justificada.

En este sentido, en el ordenamiento jurídico ecuatoriano están contempladas las figuras de sector estratégico e industria básica. Con respecto al sector estratégico la constitución vigente (2008) estipula:

Art. 313.- El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia. Los sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental, y deberán orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social.

Es precisamente en los sectores estratégicos en los que el Estado ecuatoriano aspira estimular la inversión extranjera. Según el Banco Central del Ecuador, la Inversión Extranjera Directa (IED) bajó en Ecuador entre 2016 y 2017 al pasar de $ 755 millones a $ 611 millones. El monto está muy por debajo de lo que han recibido pauses de la región como Perú, superando los 6.000 millones de dólares, o Colombia con una inversión extranjera directa de más de $ 12.000 millones de dólares.

En el presente artículo se propone analizar el régimen jurídico tributario del Ecuador en función de la atracción de inversiones extranjeras. Las pautas que servirán al análisis son los criterios de eficacia y eficiencia, adecuabilidad y aceptabilidad de costos y beneficios.

La hipótesis es que el régimen tributario en Ecuador después de la promulgación de la Ley de Fomento Productivo cumple con los criterios de eficacia, eficiencia y adecuabilidad para la atracción de inversiones extranjeras directas.

MATERIAL Y METODOS

El método de la investigación es inductivo porque se basa en un razonamiento en que la verdad de las premisas apoya la conclusión. El estudio se circunscribe al caso del Ecuador no obstante sus conclusiones puede ser una referencia para otros países de la región. Se estimó como mas adecuada como mas adecuada para la naturaleza de la investigación el método inductivo porque “aunque la inducción no se puede validar, dado que expande nuestro conocimiento del mundo real, es parte indispensable del método científico”.

Los materiales analizados son la Ley de Fomento para la productividad (2018) constitución nacional (2008), Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, (COPCI), la Ley Orgánica de Tributación Interna, LORTI (2010). Además de datos oficiales tomados del Banco Central del Ecuador y del SRI.

Eficacia de los incentivos tributarios

Según la RAE la eficacia es la “capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”. En efecto, es a la vez una actividad y un poder para conseguir objetivos técnicos, económicos o de otro tipo. En economía, laeficacia implica el nivel de cumplimiento de las metas perseguidas a través de un plan de actuación.

La comprobación de la eficacia sería la constatación de un aumento de las inversiones extranjeras directas por medio de los mecanismos de registro de que dispone el Banco Central del Ecuador. Con menos de dos años de aprobación de la Ley Orgánica para el Fomento Productivo pareciera muy temprano para una evaluación concluyente.

No obstante, en primera instancia, la manifestación de interés de los inversionistas por las ventajas que significan estos incentivos hizo que se ofrecieran inversiones por el orden de los 9.500 millones de dólares. En adelante se analizarán las condiciones de aplicación que suscitan el interés de los inversionistas.

Conforme al cambio de la matriz productiva la Ley de Fomento Productivo vigente beneficia con incentivos a catorce (14) sectores prioritarios de los ámbitos industrial, agroindustrial y agroasociativo, y de cinco industrias básicas como lo son petroquímica, refinería, siderúrgica, metalurgia y astillero.

Con respecto a la legislación anterior, los sectores priorizados aumentaron para incluir nuevos rubros como oleoquímica, agrícola, y cinematografía y eventos internacionales. Por otra parte, las inversiones en los sectores priorizados que se realicen fuera de Quito gozarán de 12 años de exoneración y si la inversión es en la frontera pueden ser beneficiados hasta con 20 años.

El beneficio más importante de la norma es la exoneración del impuesto a la renta (IR) para las nuevas inversiones o empresas ya existentes de los sectores antes mencionados por varios años. Los rangos de exoneración van de 8 a 20 años, según el caso. Por ejemplo, se darán 8 años de exención para las nuevas inversiones en Quito y Guayaquil.

El Impuesto sobre la Renta grava la utilidad de personas, empresas u otras entidades legales. La importancia de la exoneración al impuesto sobre la renta es que este impuesto es considerado el pilar del sistema tributario, y su cobro o exención afecta al ahorro, a la inversión y tiene repercusiones sobre los mercados laborales y los emprendimientos.

Eficiencia y aceptabilidad de la relación costo-beneficio

Eficiencia en economía es la relación que existe entre los recursos invertidos en una acción y los resultados conseguidos con la misma. En otras palabras, una acción es más eficiente en la medida que se alcance mejores resultados con los mismos recursos o los mismos resultados con menos recursos. Por esta razón, aunque suelen confundirse los conceptos de eficacia y eficiencia, la eficiencia es un valor jerárquicamente superior.

A efectos del presente estudio, debe considerarse que el Impuesto sobre la Renta es uno de los impuestos de mayor recaudación en la estructura de tributos del Servicio de Rentas Internas (SRI), lo que explica que su exoneración tuviera una fuerte resistencia en la Asamblea Nacional. En efecto, los opositores al proyecto de ley argumentaron que el país podría dejar de recibir importantes recursos en los próximos años.

Esto sería cierto si se partiera de la premisa o de la expectativa fundada de nuevas inversiones. Sencillamente, -como se desprende de la inversión comparada con países vecinos- no hay una proyección positiva de las inversiones extranjeras directas que pueden entrar al Ecuador en los próximos años, habida cuenta de los exiguos montos que ingresaron en los años recientes.

En este sentido, Marisol Andrade, directora del Servicio de Rentas Internas (SRI), dice que no se puede cuantificar un dinero que no se está percibiendo: “No es que dejamos de recibir, porque al momento tampoco se recibe”, afirma la funcionaria. Es parte del debate tradicional entre quienes defienden la política tributaria recaudacionista y los defensores de la política tributaria como herramienta para el desarrollo económico.

Adecuabilidad del incentivo

Consiste en la conclusión sobre lo apropiada que puede ser para una empresa la inversión en un sector o industria tomando en consideración las condiciones específicas (y los incentivos) que ofrece un Estado. Entre los factores que deben considerarse para la adecuabilidad están. a) los grupos que tienen acceso según la norma; b) el tiempo de la exoneración, y c) las condiciones requeridas.

La Ley Orgánica del Régimen Tributario (2004) contempla en su artículo 9.1 la exoneración de pago del Impuesto a la Renta para el desarrollo de inversiones nuevas y productivas. Este artículo señala el marco temporal de la exoneración: “…durante cinco años, contados desde el primer año en el que se generen ingresos atribuibles directa y únicamente a la nueva inversión” así como el marco temporal de referencia: “que se constituyan a partir de la vigencia del Código de la Producción” puesto que el propósito es conseguir nuevas inversiones y no exonerar las inversiones existentes. No obstante, también son favorecidas las sociedades nuevas que se constituyeren por sociedades ya establecidas, con el objeto de realizar inversiones nuevas y productivas y la razón para ello es promover la permanencia y reinversión de los capitales en el país.

Nuevas inversiones y cantones de frontera

Exoneración del impuesto a la renta y su anticipo

Tabla 1
Nuevas inversiones y cantones de frontera Exoneración del impuesto a la renta y su anticipo
Ubicación Tiempo de la exoneración y otras condiciones
“Ejecución dentro de los 24 meses contados a partir de la publicación en el registro oficial de la Ley de Fomento”1.1 Ciudades de todo el país menos zona urbana Quito y GuayaquilExoneración de 12 años.
1.2 Zona urbana Quito y GuayaquilExoneración de 8 años.
“El plazo podrá prorrogarse por 24 meses adicionales a través de Decreto Ejecutivo.”Cuando la inversión se efectúe en CANTONES DE FRONTERA, dentro de los sectores priorizados industrial, agroindustrial y agro- asociativo,“La exoneración de IR será de 15 años. En sociedades nuevas y existentes el incentivo aplicará sólo si se genera empleo neto, con las condiciones y procedimientos que establezca el Reglamento, considerando el tamaño de la empresa. Dichos incentivos también pueden ser aplicados por sociedades constituidas previamente a la vigencia de esta ley, en cuyo caso la exoneración aplicará proporcionalmente al valor de las nuevas inversiones productivas.”
sitio web del SRI

Con respecto a su delimitación espacial, para ser beneficiada con la exoneración la empresa deberá realizar las inversiones nuevas y productivas fuera de las jurisdicciones urbanas del Cantón Quito o del Cantón Guayaquil. Con esta limitación la legislación busca el desarrollo económico desconcentrado, esto es, el desarrollo económico de todo el territorio nacional.

El proyecto de Ley de Fomento a la Producción que se discutía en 2018 productivo da varios incentivos tributarios a la mayor parte del sector productivo, con excepción del comercio. Finalmente, de diez sectores contemplados para los incentivos se aumento el numero a catorce.

Los sectores económicos se segmentaron de la siguiente forma: sectores estratégicos, sectores priorizados e industrias básicas.

Sectores económicos- Segmentación

Tabla 2
Sectores económicos- Segmentación
SECTORES ESTRATÉGICOSSECTORESPRIORIZADOSINDUSTRIASBÁSICAS
Coincidenb. Cadena forestal y agroforestal y sus productos elaborados. e. Industria de celulosa
c. Metalmecánica. a. Fundición y refinación de cobre y/o aluminio. b. Fundición siderúrgica para la producción de acero plano. f. Construcción y reparación de embarcaciones navales.
La energía en todas sus formasg. Energías renovables incluida la bioenergía o energía a partir de biomasa
- La biodiversidad y el patrimonio genético,i. Biotecnología y Software aplicados.
- Los recursos naturales no renovables, El transporte y la refinación de hidrocarburos, d. Petroquímica y oleoquímica;c. Refinación de hidrocarburos d. Industria petroquímica
No coincidenEl aguae. Farmacéutica
Telecomunicaciones,f. “Turismo, cinematografía y eventos internacionales. Este beneficio se aplicará en los términos y condiciones previstos en el Reglamento”;
- El espectro radioeléctricoh. Servicios logísticos de comercio exterior
- Y los demás que determine la leyj. “Los sectores de sustitución estratégica de importaciones y fomento de exportaciones, determinados por el presidente de la República”.
a. “Sector agrícola; producción de alimentos frescos, congelados e industrializados”;
n. “El sector industrial, agroindustrial y agroasociativo. - Este beneficio se aplicará en los términos y condiciones previstos en el Reglamento”;
sitio web del SRI

El Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, COPCI (2010) ya señalaba al Estado la obligación de promover a las industrias básicas.

Art. 102 (…) “Sin perjuicio de los incentivos para el desarrollo productivo y fomento a las exportaciones establecidas en el presente Código, el Estado promocionará las industrias básicas que aprovechen las materias primas provenientes de los recursos naturales renovables y no renovables, transformándolos en productos que luego sean requeridos por otras industrias para la fabricación de productos intermedios y finales”.

La orientación del COPCI en beneficio de la inversión y de la atracción de capitales es patente en su artículo 96, que estipula la Estabilidad jurídica de la inversión, a saber: “Se garantiza la estabilidad tributaria que durará el mismo plazo del contrato de inversión”. Esto junto a las disposiciones expresas señaladas en la Ley de Fomento para la Producción brindan un marco seguro para la inversión en el país.

DISCUSION

Uno de los principales temas de debate en política tributaria, -y que concierne al presente estudio- es sobre la efectividad de los incentivos tributarios para la atracción y permanencia de las inversiones extranjeras. Los estados modernos han empleado los incentivos tributarios para diversos objetivos en materia económica. los países desarrollados para incrementar la inversión en determinado rubro, mientras que los países en desarrollo buscan, esencialmente, captar inversiones extranjeras para fortalecer algún sector considerado estratégico.

No obstante, cada vez más economistas y juristas están cuestionando la efectividad de los incentivos tributarios para la reactivación económica y la productividad. El problema se complica si se considera que el tema impositivo no es la única razón que moviliza a la inversión y que, los incentivos tributarios por lo general están acompañados por otras medidas con objetivos similares.

Pudiera argumentarse que desde la aprobación de la Ley de Fomento ya debería haber datos de reactivación de la inversión. Sin embargo, en tan corto plazo no es factible adelantar una sentencia para una medida de largo alcance. Por lo menos en el tema de la eficiencia del incentivo.

Lo que si puede adelantarse es que la profundidad y sistematicidad de estos incentivos resulta un cambio de paradigma tal como lo afirma Caterina Acosta, presidenta de la Cámara de Industriales de Guayaquil: “la ley es el mensaje que da el Gobierno sobre un cambio de modelo al procurar que el sector productivo sea el motor de la economía y ya no el Estado”. Considera la empresaria que los potenciales inversores ya mostraron su opinión favorable a las reformas el mismo año de su aprobación (2018) “cuando decenas de empresas hicieron pública su deseo de invertir unos $ 9.500 millones.

Un tema que ha incidido temporalmente en el monto de las inversiones directas es la crisis social y política acaecida en Ecuador a partir de las medidas de aumento de la gasolina (2019), medida necesaria para muchos economistas, pero meramente recaudatorias, es decir, no se tomaron medidas de atenuación de los efectos sociales, en el transporte público, por ejemplo. El nivel de violencia presentado postergó la decisión de invertir en el país.

CONCLUSIONES

El estudio llega a la conclusión de que los incentivos tributarios de la nueva ley de fomento vigente cumplen -en diferentes grados- con criterios de eficacia, eficiencia y adecuabilidad.

a) Sobre la eficacia de los incentivos tributarios.

Los resultados de la inversión directa han sido positivos en 2018 cuando ingresaron al país $1.401 millones. Estos buenos resultados no han sido consistentes en 2019 cuando se esperaba una inversión de $1600 millones y la proyección que se manejo fue de menos de la mitad de esa cifra. Entonces, la eficacia entendida como “capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”, se ve afectada por la inconsistencia de los resultados.

No obstante, como se refiere en el estudio el impacto de estos incentivos son de largo alcance y si se mantienen en los próximos años la prospectiva es positiva. La comprobación definitiva de su eficacia sería la constatación de un aumento de las inversiones extranjeras directas por medio de los mecanismos de registro de que dispone el Banco Central del Ecuador.

Por lo pronto, -aparte de la inversión directa en 2018- un buen indicador es la manifestación de interés de los empresarios que han manifestado su voluntad de realizar inversiones por el orden de los 9.500 millones de dólares.

b) Sobre la .ficiencia y aceptabilidad de la relación costo-beneficio.

Como se refería en el desarrollo del estudio, la eficiencia es un criterio de jerarquía superior a la eficacia, en materia económica. También es más compleja su determinación puesto que implica contrastar los costos tributarios de exonerar frente a las ganancias potenciales que tiene esta medida.

Como elementos de ponderación que nos hace pensar en la eficiencia de las medidas tenemos entonces dos aspectos a considerar:

· La diferencia entre las inversiones directas en Ecuador 2016 y 2017 ($ 611 millones y 755 millones, respectivamente) frente a los $1400 millones de 2018.

· Los costos derivados de la exoneración (limitados sólo a las nuevas inversiones).

En resumen, el criterio de eficiencia requiere un rango mayor de tiempo para contrastar los “recursos invertidos” con la exoneración frente a los resultados conseguidos con la misma.

c) La adecuabilidad del incentivo.

Se concluye que las condiciones de los incentivos, por su profundidad y sistematicidad son adecuadas para la inversión tomando en cuenta el tiempo contemplado de la exoneración, los requisitos exigidos y la estabilidad tributaria ofrecida a los inversores que esta contemplada en el artículo 96 del COPCI. De hecho, la nueva Ley de Fomento prioriza la nueva inversión peo no excluye a las sociedades existentes.

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